中国古代治理智慧⑤考绩制度：有官必有课，有课必有赏罚

宋代苏洵在《嘉祐集》中提到：“夫有官必有课，有课必有赏罚。有官而无课，是无官也；有课而无赏罚，是无课也。”这是他总结中国古代察官治官之法得出的结论。

这里的“课”是指什么，是说古代官员必须接受培训、通过考试才能上岗吗？当然不是。“课”有盘查、考问的意思，考课，就是古代对官员定期进行考核，并依考核的结果进行奖惩的制度，也叫考绩或考校。

我国古代的考绩制度最早据称产生于舜时。《尚书》说，当时实行“三载考绩，三考黜陟幽明”，即舜每三年考核一次各部落首领，经过三次考核决定升降赏罚，黜退昏愚的官员，拔擢贤明的官员。周代诸侯林立，统治者采取“巡狩”与“朝觐”相结合的形式对诸侯进行考绩。巡狩，是指天子出行，视察邦国州郡，自上而下；朝觐，是指诸侯定期向周天子述职，汇报自己的政绩，自下而上。

这些做法较为简单，可以看作是考绩制度的雏形。

到了战国时期，官僚制度逐渐取代世卿世禄制度，皇帝任免官吏，考绩结果就是重要参考依据之一。当时最主要的考绩方法叫作“上计”。“计”是统计的簿册，所谓“上计”，具体说来就是将一年的赋税预算收入、人口增量等写在木券上，一分为二，皇帝和官吏各拿一份。到了年末，由皇帝亲自考核，根据考核的结果，优秀的升官，不合格的免职，甚至可能被收捕入狱。奖惩分明的考绩制度让官吏有较为明确的政绩目标，严格的惩罚也让某些庸官不敢再“混日子”。

但是，由皇帝亲自对全国所有官吏考核，即便是不眠不休，也很难实现。于是，出现了逐级考课制度。

汉代的考绩制度规定，丞相三公对郡国进行考课，郡国对属县进行考课。具体是这样实施的：郡国在每年年末派出一位郡丞，带上记载有当地户口、钱粮、土地等资料的簿册，去京城递交给丞相府和御史府，作为考核的参考资料。郡国对下级的考核也与此类似。

除了逐级考课，考课公开也是汉代考绩制度的一大特点。《汉书·尹翁归传》记载，尹翁归担任太守时，他提拔官员“必于秋冬课吏大会中。”在课吏大会上，主考官可以提出各种问题，被考人必须以政绩实情回答，可以简单理解为我们现在的公开答辩。实行考课公开，一定程度上防止了徇私舞弊行为的发生，使考核更准确。

中国古代对官吏的要求是“德才兼备”，这个听起来有些抽象的标准，要怎样进行考核呢？

唐代对所有官吏的考绩标准都作了具体规定，考课的基本内容是“四善”和“二十七最”。“四善”是对“德”的要求，分别是“德义存间，清慎明著，公平可称，恪勤匪懈”。“二十七最”是“才”的标准，即对不同官吏的政绩要求。把政治、经济、司法、军事和文化等官职分为二十七类，针对职位的区别订出不同的考课标准。四善二十七最的考核标准包含了德、勤、能、绩四个方面，堪称中国考绩制度史最完备的法典。

再看宋代。磨勘，是当时考绩制度的一项重要内容。因为考课结果是官员升降的重要依据，为了防止申报不实，升降不当，须经吏部和各道观察使的复验。简而言之，凡是有功或有政绩者，要经过相关部门的考核，送交报批，才能得以升迁。后来逐渐形成文臣三年、武臣五年的磨勘制度。

明代的考绩分文、武两个系统进行：文官的考绩由吏部考功司负责，主要有“考满”和“考察”两种；武官的考绩也称“军政”，由兵部负责。考满，是指在官员任职三年、六年、九年的阶段，进行考核，量其功过，分成上、中、下三等，依此来决定升降去留。考察，就是把所有官员统一进行一次考核，一般是六年一次。军政考选，五年一次，镇戍武官自下而上层层考察，最后由皇帝决定去留。

明太祖朱元璋将官吏所受的礼遇和政绩直接联系起来。《明史·选举三》记载，在举行宴会的时候，“上等”官吏被赐座，可列席宴会；“中等”官吏可以参加宴会，但没有座位；而“下等”官吏只能等在外面，等宴会结束了再离开。这种做法妥当与否暂且不论，但明太祖奖优罚劣的态度却可见一斑。

沿袭明代，清代的考绩也分“考察”和“考满”两种。此外，“四格八法”也是当时的考绩制度之一。四格包括：守、才、年、政；八法包括：贪、酷、不谨、浮躁、疲软、才力不及、年老、有疾。这个制度涵盖了官员为政操守、才能、态度及身体条件等方面，可操作性强；同时以严厉的标准对不达标官员进行处罚，从查问到降级调用，再到革去官职，较为系统周密。

考绩制度在我国古代经历了一个漫长的发展过程，纵观历代，我们可以总结出一些共同点。

从考绩周期来看，基本存在“常课”与“特课”两套并行的系统。除了“每年一考”、“三年一举”、“六年再考”、“九年通考”等固定周期的考绩外，还有灵活的、不定期的考绩。从考绩步骤来看，历朝基本上沿袭了“上计”制度，即以自下而上的申报为主、以自上而下的核实与监督为辅。从考绩结果来看，从秦朝的“最”与“殿”二选一，到汉朝“最”与“殿”之间分成了九级，考核“成绩单”日趋复杂。

一代代考绩制度内含了中国古代的治理智慧。它们在一定程度上限制了封建官僚的恣意横行，打击了鱼肉百姓的贪官污吏，并造就了一批廉洁奉公、励精图治的清官。古代的考绩制度对当今仍然具有借鉴意义。建立科学规范的干部考核评价体系，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。（中央纪委国家监委网站 沈东方）